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在昨天召開的國務(wù)院常務(wù)會議上，討論通過《中華人民共和國土地管理法修正案（草案）》，對農(nóng)民集體所有土地征收補償制度作了修改。會議決定將草案提請全國人大常委會審議。雖然目前具體修改條款還未可知，但有業(yè)內(nèi)專家推測，此次修改，主要內(nèi)容是提高征地補償數(shù)額，提高額度可能至少為現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的10倍。有專家表示，修正案草案獲得通過，也為《農(nóng)村集體土地征收補償條例》的盡快出臺鋪平了道路。 

 

修法背景 

 

為補償條例制定鋪平道路 

今年年初，全國經(jīng)濟體制改革工作會議在沈陽市召開。國家發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，今年要重點推進(jìn)征地制度改革，制定出臺農(nóng)村集體土地征收和補償條例。今年7月，有消息稱，由國土資源部制定的《農(nóng)村集體土地征收補償條例》已上報國務(wù)院。 

而在條例頒發(fā)前，必須先修改土地管理法，才能制定條例，否則不符合法律規(guī)定。北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安及北京大學(xué)法學(xué)院教授王錫鋅均表示，修正案（草案）獲通過，“是農(nóng)村集體土地征收補償條例推進(jìn)到了關(guān)鍵性的一步”。 

 

焦點前瞻 

 

修改內(nèi)容為提高補償標(biāo)準(zhǔn) 

對于此次會議透露出的修改信息，中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所社會問題研究中心主任、教授于建嶸表示，應(yīng)該只涉及提高農(nóng)民集體土地的征收補償，不涉及農(nóng)村集體土地交易主體等改革。 

姜明安推測，修正案草案對農(nóng)民集體所有土地征收補償制度作了修改，應(yīng)該是修改了土地管理法中的第四十七條。土地管理法第四十七條中規(guī)定，征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍。 

征收補償標(biāo)準(zhǔn)至少提10倍 

如果對土地管理法中土地征收的補償標(biāo)準(zhǔn)作了修改，具體會提高多少征收補償？對此，姜明安教授表示，目前還不知道修改細(xì)節(jié)，但征收補償應(yīng)該會提高到現(xiàn)在補償值的至少10倍。 

姜明安稱，農(nóng)村集體土地或集體土地上房屋的征收，比國有土地上房屋征收復(fù)雜很多，包括城鄉(xiāng)接合部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、新城等大量的土地都是集體土地。按照目前的土地管理法，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍。也就是說，一畝地一般征收補償不超過6萬元，折合到每平方米補償不足100塊錢，所以老百姓肯定有意見。 

姜明安舉例說，政府以一畝地6萬元的價格征收后，轉(zhuǎn)手就可以通過招拍掛賣給開發(fā)商，價值600萬元，巨大的價差導(dǎo)致了矛盾頻發(fā)。而在土地管理法修正案中，如果將征收補償提高10倍，農(nóng)民一畝地能拿到60萬的征收補償。 

 

改革趨勢 

 

關(guān)鍵詞·交易主體 

 

未來農(nóng)民直接參與土地交易 

在這次修改土地管理法的基礎(chǔ)上，多名業(yè)內(nèi)專家表示，未來，土地管理法還可能進(jìn)行更多的修訂，改革后農(nóng)民可稱為農(nóng)村集體土地交易的主體，通過稅收調(diào)節(jié)的方式，使部分土地收益成為地方財政收入。 

姜明安教授稱，土地管理法需要修改的地方，不只是補償?shù)膯栴}，未來還要明確誰是土地交易主體的問題。目前，大量的土地搞開發(fā)，有的并不是為了公共利益。而依據(jù)現(xiàn)在的土地管理法，所有的土地都必須征收。姜明安稱，未來土地流轉(zhuǎn)應(yīng)該是兩個途徑，其中20%—30%的搞征收，如地鐵、高速公路建設(shè)等；70%—80%應(yīng)該是市場交易，比如用于商業(yè)住宅開發(fā)、重大項目建設(shè)等。 

浙江大學(xué)公共政策研究院研究員楊遴杰也表示，征地制度改革有兩種思路，一種是縮小征地范圍，讓農(nóng)民可以流轉(zhuǎn)自己的部分集體土地；二是提高農(nóng)民土地收益的比例。不過，他更贊同縮小征地范圍、讓部分集體土地自由流轉(zhuǎn)的改革方向。 

 

 

以交易稅調(diào)節(jié)農(nóng)民賣地收入 

如果一畝地賣了600萬元，是否600萬元全部給農(nóng)民就合適？姜明安教授稱，改革也并不是這樣的思路。在農(nóng)民成為農(nóng)村集體土地交易的主體后，將通過征收土地交易稅，調(diào)節(jié)農(nóng)民收入，增加地方政府財政收入。 

姜明安教授舉例稱，如果所有賣地的錢都給農(nóng)民，政府就沒有資金改善醫(yī)療、民生建設(shè)等方面，所以600萬的賣地錢，征收土地交易稅300萬元，農(nóng)民還是樂意接受的。這樣的做法，減少矛盾，政府也有獲利。 

姜明安教授認(rèn)為，目前政府壟斷土地還導(dǎo)致了土地財政，并推高了地價和房價。他表示，如果允許農(nóng)民成為土地市場的交易主體，多個主體之間有競爭，地價反而不會這么高，房價也就不會這么高。 

中國社科院研究員楊重光也表示，農(nóng)民交換土地，政府用稅收的辦法獲得財政收入，就解決了財政吃緊的問題。對于如何征稅，他稱應(yīng)進(jìn)行系統(tǒng)科學(xué)的研究，不光要考慮賣地農(nóng)民的收益，同時要通過稅收平衡不同區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，“有的地方城市化發(fā)展快，農(nóng)民賣地獲益太高，也不合理�！� 

 

 

農(nóng)民城市化同步土地城市化 

北京大學(xué)法學(xué)院教授王錫鋅表示，未來土地制度改革的趨勢，是要讓失地農(nóng)民有保障，讓農(nóng)民與土地一起實現(xiàn)城市化。 

王錫鋅表示，土地征收補償制度修改，有兩個基本的原則必須遵守。首先，土地征收是城市化發(fā)展帶來的，要保證被征地的農(nóng)民生活水平不下降，有發(fā)展。其次，要有更多的利益向被征地農(nóng)民傾斜，在土地管理法修訂中，要通過機制反映出來對農(nóng)民傾斜利益。 

王錫鋅認(rèn)為，過去集體土地的征收是各個地方制定的補償標(biāo)準(zhǔn)制定，實行“一口價”，而一口價又是按照農(nóng)業(yè)用地的價值來補償，與實際價值相差很遠(yuǎn)，這是血拆和拆遷自焚事件多發(fā)的主要原因。制定農(nóng)村集體土地補償標(biāo)準(zhǔn)時，要將土地與同類、同區(qū)域、同時間段的建設(shè)用地市場價格做類比，如果被征收以后被用作建設(shè)用地、重大工程，應(yīng)該參考基本的建設(shè)用地的地價，將更大比例的收益分配給農(nóng)民。 

王錫鋅表示，未來土地的城市化應(yīng)該與農(nóng)民的城市化同步。因為土地對農(nóng)民來說不光是一種資源，還是一種生產(chǎn)資料，還有社保功能，要考慮如何解決農(nóng)民失去土地之后的培訓(xùn)、就業(yè)、社保等，不能在征地后，將所有人員安置問題甩給社會。 

此外，姜明安和于建嶸均提出，土地管理法的修改中，應(yīng)首先規(guī)定好農(nóng)民對于集體土地的權(quán)利，對農(nóng)民集體土地進(jìn)行確權(quán)�！懊鞔_農(nóng)民如何集體所有土地”非常重要。 

 

 

修土地管理法已到最后時刻 

在今年全國兩會閉幕會上，溫家寶總理答記者問時明確表示，將制定并出臺農(nóng)村集體土地征收補償條例。事實上，土地管理法的修訂已經(jīng)提了多年，矛頭集中在征地制度改革上。 

去年1月19日，國務(wù)院常務(wù)會議通過了國有土地上房屋征收和補償條例，但該條例未能涉及集體土地的征收征用問題。國務(wù)院總理溫家寶在常務(wù)會議上表示要抓緊對土地管理法有關(guān)集體土地征收和補償?shù)囊?guī)定作出修改，由國務(wù)院盡早向全國人大常委會提出議案。 

去年4月5日的國務(wù)院第四次廉政工作會議上，溫家寶總理重申了以上要求。 

今年3月14日，溫家寶總理在全國兩會閉幕會上承諾，將制定并出臺農(nóng)村集體土地征收補償條例。 

明年，本屆政府任期將結(jié)束，完成條例的制定，土地管理法的修訂幾乎已到了最后時間。